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統(tǒng)籌推進(jìn)中老經(jīng)合區(qū)建設(shè)

打造高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)先行示范區(qū)

謝明華

摘要：中國(guó)老撾磨憨-磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（以下簡(jiǎn)稱中老經(jīng)合區(qū)）作為中國(guó)與老撾共建“一帶一路”的重要載體，兼具區(qū)域經(jīng)濟(jì)引擎、制度創(chuàng)新試驗(yàn)田、國(guó)際合作示范區(qū)等多重屬性。自中老鐵路開(kāi)通以來(lái)，中老經(jīng)合區(qū)進(jìn)入發(fā)展快車道，不僅加速推進(jìn)泛亞鐵路的規(guī)劃與建設(shè)，更逐步構(gòu)建起以鐵路為主通道、經(jīng)合區(qū)為支撐、輻射中國(guó)-中南半島的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局。建議通過(guò)系統(tǒng)謀劃與統(tǒng)籌布局，聚焦政策創(chuàng)新突破、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等關(guān)鍵領(lǐng)域，將中老經(jīng)合區(qū)打造成為高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)先行示范區(qū)。

關(guān)鍵詞：中老鐵路；跨境經(jīng)濟(jì)合作；高標(biāo)準(zhǔn)；自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)

一、鐵路開(kāi)通助力中老經(jīng)合區(qū)戰(zhàn)略價(jià)值顯現(xiàn)

（一）中老鐵路戰(zhàn)略通道釋放旺盛需求

中老鐵路是我國(guó)第一條全線采用中國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、中外合資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的跨境鐵路，不僅是物資運(yùn)輸?shù)奈锢硗ǖ?，更是促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展、民心相通的重要紐帶。自2021年12月正式開(kāi)通以來(lái)，客貨運(yùn)量呈現(xiàn)強(qiáng)勁增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2025年5月，全線累計(jì)運(yùn)送旅客突破5300萬(wàn)人次，貨物運(yùn)輸總量超6000萬(wàn)噸（其中跨境貨物超1300萬(wàn)噸），連續(xù)三年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)。依托中老鐵路，中老兩國(guó)鐵路部門(mén)創(chuàng)新打造跨境貨物運(yùn)輸產(chǎn)品，探索“中老鐵路+中歐班列”等國(guó)際運(yùn)輸新模式。目前，中老鐵路跨境貨物運(yùn)輸已覆蓋老撾、泰國(guó)、越南、新加坡等19個(gè)國(guó)家和地區(qū)，運(yùn)輸品類由初期的橡膠、化肥等10多種擴(kuò)展至電子、光伏、通信、汽車等3000多種，極大促進(jìn)了沿線各類產(chǎn)業(yè)擴(kuò)能升級(jí)和國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)。國(guó)際旅客運(yùn)輸方面，自2023年4月13日昆明南站與萬(wàn)象站雙向?qū)﹂_(kāi)國(guó)際旅客列車以來(lái)，實(shí)現(xiàn)“朝發(fā)夕至”當(dāng)日到達(dá)。截至2025年4月29日，累計(jì)發(fā)送旅客197萬(wàn)人次，其中跨境旅客突破50萬(wàn)人次，覆蓋全球112個(gè)國(guó)家和地區(qū)，日均出入境旅客從初期300人次躍升至最高1300人次。

（二）中老經(jīng)合區(qū)戰(zhàn)略支點(diǎn)作用逐漸凸顯

2015年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》。同年8月，中老兩國(guó)政府正式簽署《中國(guó)老撾磨憨-磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)共同總體方案》，明確秉持“長(zhǎng)期穩(wěn)定、睦鄰友好、彼此信賴、全面合作”方針，共同推進(jìn)“一帶一路”倡議，鞏固和發(fā)展雙邊全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。中老鐵路有兩個(gè)重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，其一是兩國(guó)交界的中老經(jīng)合區(qū)，其二是老撾境內(nèi)的賽色塔綜合開(kāi)發(fā)區(qū)。中老經(jīng)合區(qū)位于云南省最南端，作為中老鐵路、昆曼國(guó)際大通道及老撾南北公路的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，交通區(qū)位優(yōu)越，集國(guó)際客運(yùn)、貨運(yùn)集散、中轉(zhuǎn)樞紐功能于一體，是中國(guó)與東盟國(guó)家經(jīng)貿(mào)往來(lái)和經(jīng)濟(jì)合作的重要交匯點(diǎn)。隨著中老鐵路開(kāi)通運(yùn)營(yíng)、RCEP協(xié)議生效實(shí)施，中老經(jīng)合區(qū)已逐步成為我國(guó)東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地、東盟跨境產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同平臺(tái)，以及我國(guó)面向南亞?wèn)|南亞、構(gòu)建環(huán)印度洋經(jīng)濟(jì)圈輻射中心的重要抓手。老撾賽色塔綜合開(kāi)發(fā)區(qū)作為另一戰(zhàn)略支點(diǎn)，位于老撾首都萬(wàn)象，占地面積11.5平方公里，距中老鐵路貨運(yùn)站1.5公里、老泰友誼橋海關(guān)17公里，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。這個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)堅(jiān)持“產(chǎn)城融合”的發(fā)展模式，規(guī)劃工業(yè)園區(qū)和萬(wàn)象新城雙重功能，計(jì)劃總投資約50億美元，是中老兩國(guó)政府間重點(diǎn)合作項(xiàng)目、中國(guó)國(guó)家級(jí)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)及老撾國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，已納入“中老命運(yùn)共同體行動(dòng)計(jì)劃”。

（三）點(diǎn)線聯(lián)動(dòng)重塑中南半島合作格局

老撾地處中南半島中心位置，國(guó)土面積23.68萬(wàn)平方公里，與中國(guó)、越南、泰國(guó)、柬埔寨、緬甸五國(guó)接壤，是東南亞唯一內(nèi)陸國(guó)家。2021年12月3日，中老鐵路建成通車，老撾全國(guó)鐵路里程從3.5公里暴增至422.44公里，實(shí)現(xiàn)從“陸鎖國(guó)”到“陸聯(lián)國(guó)”的歷史性轉(zhuǎn)變。一方面，中老鐵路打通了老撾南北通道，強(qiáng)化中老雙邊聯(lián)系，周邊國(guó)家可借助鐵路便捷布局老撾市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品及貨物對(duì)中國(guó)的出口。另一方面，作為共建“一帶一路”標(biāo)志性工程，中老鐵路和中老經(jīng)合區(qū)的示范效應(yīng)加速推動(dòng)中越鐵路、中泰鐵路等區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，助力構(gòu)建中南半島互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。

二、發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）跨境鐵路過(guò)貨能力趨于飽和

中老鐵路的中國(guó)景洪至老撾萬(wàn)象段為單線設(shè)計(jì)，采用客貨混運(yùn)模式，貨物運(yùn)輸時(shí)速上限120公里，設(shè)計(jì)年過(guò)貨能力500萬(wàn)噸。2024年跨境貨運(yùn)量達(dá)478萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)8.4%。綜合整體數(shù)據(jù)，實(shí)際跨境貨運(yùn)量已接近設(shè)計(jì)上限。隨著中老鐵路向泰國(guó)延伸，以及跨境貨運(yùn)需求持續(xù)增長(zhǎng)，運(yùn)力不足、運(yùn)輸負(fù)荷過(guò)重等問(wèn)題將進(jìn)一步加劇。此外，現(xiàn)有磨憨、磨丁公路口岸僅設(shè)一條出入境通道，且客貨不分流，高峰期易造成口岸擁堵，亟須規(guī)劃增設(shè)鐵路副線或貨運(yùn)專線，推進(jìn)公路口岸擴(kuò)能改造與提升工程，全面提升磨憨陸路口岸貨運(yùn)效能。

（二）產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)尚未形成

當(dāng)前，中老經(jīng)合區(qū)產(chǎn)業(yè)布局呈現(xiàn)“資源依賴型”特征，產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接尚未形成閉環(huán)，缺乏有效的協(xié)調(diào)配合。磨憨經(jīng)濟(jì)合作區(qū)落地的產(chǎn)業(yè)以商貿(mào)、物流、建材、農(nóng)產(chǎn)品初加工等為主；而磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)則側(cè)重旅游、醫(yī)療服務(wù)，雖有少量制造業(yè)入駐，但多是圍繞房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)展服務(wù)。整體來(lái)看，中老經(jīng)合區(qū)仍處于發(fā)展初期，與國(guó)際口岸城市的建設(shè)要求存在一定差距。具體體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體量有限，產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，資本、技術(shù)、人才等要素供給不足，生產(chǎn)性與生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。

（三）聯(lián)動(dòng)配套機(jī)制有待完善

目前，磨憨、磨丁口岸仍實(shí)施“兩地兩檢”通關(guān)模式，過(guò)境旅客需兩次攜行李下車，分別在出發(fā)站和對(duì)方口岸接受海關(guān)、邊檢查驗(yàn)，全車查驗(yàn)完畢后才可過(guò)境、入境。經(jīng)實(shí)際測(cè)算，“兩次停車、兩次查驗(yàn)”的通關(guān)時(shí)間至少需要3小時(shí)，嚴(yán)重影響鐵路的通關(guān)效率和運(yùn)營(yíng)效益，制約客貨運(yùn)量提升及雙邊經(jīng)貿(mào)人員往來(lái)。此外，公路口岸配套設(shè)施不完善、服務(wù)能力不足，信息化水平和監(jiān)管能力仍有較大提升空間。

（四）政策創(chuàng)新與資金保障亟待強(qiáng)化

一是政策先行先試不足。中老經(jīng)合區(qū)作為全國(guó)第二個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，在政策創(chuàng)新與實(shí)踐方面仍處于起步探索階段，對(duì)已有的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、跨合區(qū)等開(kāi)放平臺(tái)的政策借鑒不足，亟須在經(jīng)貿(mào)、投資、稅收、產(chǎn)業(yè)、監(jiān)管、人員等多個(gè)領(lǐng)域大膽突破、積極創(chuàng)新，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，有效支撐跨越式發(fā)展。

二是建設(shè)資金缺口明顯。城市建設(shè)、口岸改造及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需大量資金投入。盡管昆明市全面托管磨憨鎮(zhèn)后充分調(diào)動(dòng)資源，加大對(duì)磨憨發(fā)展的資金配套，但資金缺口仍較為突出。

三、發(fā)展建議

（一）突出中老經(jīng)合區(qū)戰(zhàn)略地位

以《中國(guó)共產(chǎn)黨和老撾人民革命黨關(guān)于構(gòu)建中老命運(yùn)共同體行動(dòng)計(jì)劃（2024-2028年）》為指引，將中老經(jīng)合區(qū)作為高質(zhì)量共建“一帶一路”核心載體，強(qiáng)化其在區(qū)域發(fā)展中的戰(zhàn)略支點(diǎn)作用，使之在中老命運(yùn)共同體建設(shè)中實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展、示范引領(lǐng)突破?？梢劳兄欣翔F路直聯(lián)互通的基礎(chǔ)性優(yōu)勢(shì)，及中老兩國(guó)高度互信的制度性優(yōu)勢(shì)，從政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施、營(yíng)商環(huán)境等維度系統(tǒng)推進(jìn)，探索跨境貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域的規(guī)則銜接，形成可操作、可復(fù)制、可推廣的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供示范樣板。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)與集群發(fā)展

當(dāng)前，中老經(jīng)合區(qū)應(yīng)將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)合作方式置于重中之重，致力于打通中國(guó)與東盟之間的陸路大通道，推動(dòng)構(gòu)建中國(guó)-東盟“制造+資源+市場(chǎng)”一體貫通的產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)。

一是加快發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，依托中老雙方資源稟賦，充分利用口岸優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品、橡膠、中藥材、有色金屬等進(jìn)口加工制造業(yè)的發(fā)展。

二是聚焦高質(zhì)量推進(jìn)RCEP落地實(shí)施，加快承接我國(guó)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引技術(shù)、資本密集型企業(yè)入駐，重點(diǎn)布局機(jī)械裝備、電子產(chǎn)品等出口加工業(yè)，打造具備一定競(jìng)爭(zhēng)力的完整產(chǎn)業(yè)鏈集群，樹(shù)立中老經(jīng)濟(jì)合作典范。

（三）優(yōu)化跨境協(xié)同機(jī)制與政策保障 

一是依托“兩國(guó)一園、兩國(guó)一街”優(yōu)勢(shì)，深化開(kāi)展中老經(jīng)合區(qū)圍網(wǎng)區(qū)封關(guān)運(yùn)行方案研究，合理明確雙方區(qū)域范圍、聯(lián)通方式、監(jiān)管模式等事項(xiàng)，推動(dòng)人、貨、資本自由流動(dòng)。

二是支持完善跨境金融、稅收等政策，鼓勵(lì)中老經(jīng)合區(qū)探索實(shí)踐，形成成熟的跨境合作發(fā)展模式，為我國(guó)其他跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)參考。

三是充分利用好雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)高層對(duì)接，聚焦跨境產(chǎn)業(yè)合作、經(jīng)貿(mào)投資、人力資源協(xié)作等重大問(wèn)題，推動(dòng)政策協(xié)同與落地實(shí)施。

（四）優(yōu)化發(fā)展空間規(guī)劃布局

一是優(yōu)化中方區(qū)域地塊規(guī)劃，解決分布散亂問(wèn)題，突出區(qū)域樞紐功能定位，與國(guó)土空間規(guī)劃有機(jī)銜接，推動(dòng)區(qū)域集中連片發(fā)展，提升整體發(fā)展效能。

二是研究中方區(qū)域擴(kuò)區(qū)方案，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈國(guó)際合作提供空間保障，增強(qiáng)中老經(jīng)合區(qū)輻射帶動(dòng)能力。

三是堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，協(xié)調(diào)土地開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)，推動(dòng)發(fā)展方式向綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的良性互動(dòng)。

四是加強(qiáng)兩國(guó)執(zhí)法部門(mén)間的合作與交流，支持中老警務(wù)合作中心建設(shè)，共同維護(hù)中老鐵路等重大合作項(xiàng)目和企業(yè)人員的安全。

參考文獻(xiàn)

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注：原文載自《新華智庫(kù)研究》2025年第3期，本次發(fā)表有改動(dòng)。文中部分圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有，若有侵權(quán)請(qǐng)聯(lián)系刪除。